בניין נטוש ברחוב ברנר, תל אביב

שימור מבנים היסטוריים בחוק – "חוקי השימור"

האם יש חוקים המבטיחים שימור מבנים היסטוריים?

חוקי המדינה נועדו להגן על האזרחים, ביטחונם, על זכויותיהם ונכסיהם. דוגמאות לחוקים המגנים על נכסי האזרח הן, חוק המקרקעין המסדיר את נושא הזכויות הקנייניות של בעלי נכסי דלא ניידי. יש גם חוקים שמטרתם להגן על נכסי הציבור.

בארץ יש אתרי מורשת רבים הראויים לשימור. בהיות ארץ ישראל מקום ישוב עתיק, פזורים ברחבי הארץ אלפי אתרים ארכיאולוגיים.

בנוסף לנ"ל קיימים ישובים "יותר מודרניים" הראויים לשימור בהיותם מקום לאירועים היסטוריים, מקום מושבו של דמות היסטורית חשובה, מקום שבנייניו מהווים דוגמאות לסגנון בנייה מסוים, לאדריכלות מיוחדת או דוגמא לסוג התיישבות מיוחד. עקב ריבוי אתרי מורשת הראויים לשימור מן הסתם נחקקו חוקים שונים אשר תפקידם בעצם לדאוג לכך שאתרים אלה ישומרו ויטופלו כראוי.

חוק העתיקות, התשל"ח – 1978 (להלן – "חוק העתיקות") שומר על אתרי עתיקות ומבנים שנבנו לפני שנת 1700 ופריטי עתיקות. חוק גנים לאומיים, שמורות טבע, אתרים לאומיים ואתרי הנצחה, התשנ"ח-1998 (להלן – "חוק גנים לאומיים") דואג לתחזוקת אתרים אלה לאחר עבודות החפירה והשימור באתרי העתיקות.

חוק התכנון והבנייה, התשכ"ה-1965 (להלן – "חוק התכנון והבניה") מטפל במבנים ואתרים היסטוריים שנבנו לאחר שנת 1700. לחוקים הנ"ל אני קוראת "חוקי השימור" משום שהם נועדו לוודא שאתרים אלה ישומרו ויתוחזקו.

בית כנסת נטוש. בית מושב זקנים בתל אביב

חסמי החוק בפני שימור מבנים היסטוריים

למרות העובדה שמטרת החוקים היא להגן על זכויות האזרח בכלל, ומטרת חוקי השימור היא להגן על שימור מבנים היסטוריים ואתרי מורשת בפרט, לעתים יישום החוקים או אי יישומם חוסם שימור של אתרים או מבנים היסטוריים. בנוסף לנ"ל, לעתים חוקים אחרים גורמים לכך שמבנה לא עובר שימור.

חוסר אכיפת חוק התכנון והבניה

דוגמא לאי יישום חוק האמור להגן על מבנים לשימור הוא הימנעות מהכנת תוכנית שימור ורשימת מבנים לשימור על ידי הועדה המקומית לתכנון ובניה כמצוות התוספת הרביעית לחוק התכנון והבנייה. מאחר והכנת תוכנית שימור כמפורט בחוק עלולה להביא לתביעות פיצויים של בעלי מבנים לשימור, לעתים העיריות זונחות את נושא שימור המבנים ההיסטוריים בעירם ובכך מבנים רבים הראויים לשימור נהרסים.

בנין נטוש ברחוב בלפור תל אביב.

חוק הגנת הדייר כחוק המפריע לשימור מבנים היסטוריים

דוגמא לחוק המפריע לשימור מבנים הוא חוק הגנת הדייר. לפי חוק זה, דייר מוגן ממשיך לגור בנכס שנים רבות בדמי שכירות נמוכים ביותר. מאחר וחוק זה חלה בעיקר על מבנים ישנים, ישנם לא מעט מבנים לשימור המלאים בדיירים מוגנים. הדבר הופך שימור מבנה (אם הוא מבנה היסטורי) עם דיירים מוגנים כבלתי אפשרי מבחינה כלכלית.

הצורך ביישום החוק בבתי המשפט

במקרים רבים, אופן יישום חוק האמור להבטיח שימור מבנים היסטוריים הינו פרי החלטת בית המשפט. במקרים אלה בית המשפט מתבקש להחליט האם חשיבות שימור של אתר מסוים מאוזנת כנגד זכויות קנייניות של האזרח או חשיבות פיתוחה של העיר.

במובן הטהור של המונח "שימור מבנים היסטוריים", שבו מבוצע השימור בצורה מלאה המשמרת את המבנה בצורתו המקורית, התערבות זו של בית המשפט לעתים פוגעת בשימור מבנים היסטוריים ומקדמת אינטרסים אחרים.

בניין הכנסת, בית המחוקקים הישראלי

אישור תוכנית שימור אתרים היסטוריים

כל ועדה מקומית או אפילו רשות מקומית מוסמכת להגדיר אתרים במרחב התכנון המקומי כאתרים שיכולים להוות נושא לתוכנית שימור. סעיף 2 לתוספת הרביעית לחוק התכנון והבנייה (להלן – "הוספת הרביעית") קובע כי דין תכנית שימור אתרים, כדין תכנית מתאר מקומית. פירוש הדבר שתוכנית שימור מקבל תוקף סטטוטורי מחייב.

יש להפקיד את התוכנית ולאחר מכן היא עוברת את הליכי ההתנגדויות והדיונים עד לקבלתה הסופית. התוספת הרביעית גם מטפלת בשלב הביניים בשימורה של המבנים לשימור.

סעיף 4 לתוספת קובע איסורים והגבלות על פעולות במבנה עד לאישור או דחיית התוכנית. בעל או מחזיק של אתר שיועד לשימור אינו רשאי לעשות שינוי או שימוש באתר אלה בהתאם לתוכנית השימור. על פי סעיף 6 לתוספת הרביעית בתוכנית לשימור מותר לקבוע הוראות בדבר שימושים המותרים באתר.

ניתן לקבוע כללים בדבר היחס בין הוראות אלה לבין הוראות התוכניות החלות על האתר.

פעולות הרשות המקומית לשימור מבנים היסטוריים

הוראות התוספת הרביעית קובעות שעל כל רשות מקומית להקים ועדה לשימור אתרים שהרכבה ראש הרשות, שלושה חברים של מועצת הרשות, עובד הרשות הבקי בענייני תכנון ובניה ומי שמצוי בנושא שימור מבנים ואתרי התיישבות אשר יתפקד על תקן יועץ בלבד. סעיף 12 לתוספת הרביעית קובע שעל ועדת השימור להכין תוך שנתיים מיום הקמתה, רשימה של אתרים הנמצאים בתחומה שלדעתה ראוי לשמרם. ברשימה זו יש לפרט את הטעמים לכך שהאתר או המבנה ראוי לשימור ובאיזה מידה ניתן לפתח את האתר, פרטי הבעלים של האתר ובעלי זכויות אחרים בו.

ועדת השימור רשאית לתקן את הרשימה. בנוסף לתפקידים הנ"ל ועדת השימור אמור לייעץ למועצת הרשות ולוועדות המקומית והמחוזית בכל ענין הנוגע לשימורם של אתרים. הוועדה לשימור גם מוסמכת להורות לבעל נכס אשר מיועד לשימור לעשות עבודות אחזקה ושיפוץ של הנכס, ובמקרה של סכנה ממשית למבנה, לבצע פעולות אחזקה בעצמה ולחייב את בעל הנכס בהחזר הוצאות השיפוץ.

סעיף 15 לתוספת הרביעית קובע שאם לא בוצעו עבודות אחזקה באתר על ידי מי שנדרש לכך ובתוך הזמן שנקבע לכך, והועדה סברה, לאחר קבלת חוות דעת מהנדס, כי האתר או הבניין עלול להיפגע ובכך תסוכל מטרת השימור, אזי, רשאית הרשות המקומית שבתחומה מצוי האתר, להפקיע את האתר או חלק ממנו.

במקרה של הפקעת הנכס ותשלום פיצויים לבעל הנכס, לצורכי פיצויים לא יובא בחשבון אפשרות הפיתוח של הקרקע אילולא נועד האתר לשימור . אילו הוראות יפות, אך מחוסר תקציב הן אינן מיושמות.

בית שפירא בסימטת פלומי אלמוני

תביעות פיצויים עקב תוכנית שימור

תכנית שימור שאושרה יכולה לזכות את הבעלים בפיצויים על פי סעיפים 197-200 לחוק התכנון והבניה כדין כל תכנית חדשה אחרת שאושרה. העילה לפיצויים קמה עקב ירידה בערך הנכס עקב הכללת האתר או המבנה כאתר או מבנה היסטורי הראוי לשימור לפי תכנית השימור.

אם, לדוגמא, היו למבנה זכויות בניה וכעת לאור הכרזת המבנה "מבנה לשימור" לא ניתן לנצל זכויות אלה, אזי קיימת פה ירידת ערך של המבנה כתוצאה מתוכנית השימור. על פי סעיף 8 לתוספת הרביעית אם נתבעה ועדה מקומית לשלם פיצויים כאמור, והוועדה ראתה כי אין לה מקור כספי למימון התביעה, רשאית היא ביוזמתה או לבקשת הרשות המקומית שבתחומה מצוי הנכס, בכל שלב, ליזום תכנית לשינוי או לביטול התוכנית לשימור.

החזרת הנכס במקרים כאלה לייעודם הקודם אינה מחייבת תשלום היטל השבחה על ידי בעל הנכס. יש להביא בחשבון בהקשר זה תיקון לתוספת השלישית לחוק התכנון והבניה הדנה בהיטל השבחה, את סעיף 13 שלפיו, סכומים שניגבו כהיטל השבחה יהיו מיועדים, בין היתר, גם להוצאות שימור אתר או הפקעתו.

אף על פי כן, חזה המחוקק את האפשרות שיחסר מימון, ואפשר חזרה מתוכנית שימור במקרה של תביעת פיצויים נגד הרשות המקומית לפי סעיף 197 לחוק התכנון והבניה.

היטל השבחה עקב תכנית שימור

כאשר יש תכנית חדשה או שינוי בתוכנית אשר משביח את ערך הנכס יחול על הנכס היטל השבחה. היטל השבחה משולם בעת הבקשה להיתר בניה (דהיינו מימוש הזכויות החדשות על פי התוכנית החדשה) או בעת מכירת הנכס.

חישוב ההשבחה וההיטל נעשה על ידי שמאי מוסמך, כאשר היטל ההשבחה הוא 50% מערך השבחת הנכס. לאור זאת, תכנית שימור שאושרה סופית מביאה עמה חיוב בהיטל השבחה לגבי מבנה לשימור.

כאמור, כספי היטל ההשבחה של מבנים לשימור אמורים להוות מקור למימון פעולת הועדה המקומית בנושא שימור אתרים אך אין מניעה לנצל כספים אלה לצורכי ציבור אחרים.

מסקנה עגומה עבור שימור

עולה מהאמור לעיל, כי למרות קיומם של חוקי השימור קיימות סיבות רבות, בעיקר כלכליות לא ליישם אותם. כמו כן, הכרזת מבנה כמבנה לשימור בהתאם לתוכנית שימור מטיל על בעל הנכס עלויות רבות כגון היטל השבחה, החובה לשמר את הנכס בהתאם להנחיות מחלקת השימור של העירייה (דבר שמעלה את עלויות שיפוץ הבניין) והתוכנית מגביל את בעל הבניין בשימוש בנכס שלו.

למרות כל זה, חשוב לדאוג לשימור מורשת המדינה ולכן יש לעודד תמריצים שונים שיעודדו את שימור הבניינים על ידי בעליהם כפי שאלו קיימים במדינות רבות בעולם.